零關稅并非主要訴求，美歐WTO改革同盟初現
2020-09-02 17:06:12
在美國總統特朗普多少有些夸大其詞的言辭引導下，美歐貿易休戰的消息迅速被演繹成了一起陰謀論式事件：在這種敘事方式中，美歐“珠胎暗結”建立零關稅貿易區并力拉日本入伙，而世界貿易組織（WTO）將從此形如虛設。
而當籠罩在這份美歐協議上的迷霧散去，其顯露出的文本事實，卻幾乎與上述猜測截然相反：此次美歐協議的四項核心合作原則包括了“三零（零關稅、零壁壘、零補貼）”、“增加美對歐盟能源貿易出口”、“降低美歐雙方貿易障礙（就標準進行對話）”以及“對WTO進行改革”，在建立零關稅貿易區方面，美歐之間僅僅是達成了有限共識；而雙方表述和立場最為接近的恰恰是在“對WTO進行改革”這一訴求上，且其指向性非常明顯，即談判聚焦于WTO規則的更新，種種跡象表明在此方面日美歐已達成共識。
中國世界貿易組織研究會研究部主任、對外經濟貿易大學教授崔凡在接受第一財經記者采訪時亦指出，在貿易戰之中，可以說這可能是最為核心的事情，即貿易戰的最終目標即為規則鎖定。
值得注意的是，就WTO規則更新進行談判的內容，僅是歐盟團隊拿到華盛頓的三項建議中的一項，很明顯，此次在歐方希望力推的WTO爭端解決機制（DSB）改革和推進開放的諸邊（Plurilateral）主義談判方面，美歐并未達成共識，但歐盟已經成功鎖定了未來的討論空間：就WTO改革，歐盟分別同中美建立了高級別工作組。
歐盟推動WTO改革向美表誠心
在事后復盤中可以看到，這并不是一次組織有序的談判。到目前為止，美歐談判已過去近一周，而雙方甚至都沒有發布統一的會后文件。
除去特朗普同歐盟委員會主席容克在7月25日發布會上的講話實錄，美方也僅在白宮網站上發布了一份名為《特朗普總統開啟了同歐盟的新互惠貿易關系》的事實清單，歐盟則在其網站上發布了一份美歐共同聲明（注：為統一出處，以下引用的聲明語句均來自于歐盟發布的聲明）。
第一財經記者通過采訪求證和文本對比后發現，上述三份材料最大的不同之處在于，相較于特朗普的發言，美國和歐盟各自在其網站發布的兩份文件，在大豆與天然氣的采買、取消汽車關稅及鋼鋁關稅等方面的言辭均更為謹慎，立場也更為保守，承諾少、愿望多；然而，雙方在“WTO規則改革”方面的用詞卻達成了高度統一，且歐盟對推動WTO改革表現得十分積極主動。
不過，就如前文所述，在此次美歐磋商中，歐盟實際上拿出了三項建議，第一，改革WTO爭端解決機制；第二，更新WTO規則以面對21世紀的挑戰；第三，改善組織的日常工作（在談判中推動開放的諸邊主義談判方式）。
此次，美歐雙方率先鞏固了在第二條建議方面的共識。歐盟貿易委員馬姆斯特羅姆在赴華盛頓之前，曾詳細闡述了歐盟對于目前WTO體系不滿的原因及歐盟中意的改革方向，在更新規則方面，她表示，歐盟加強了與日本、美國之間的三方合作，這種合作方式除了可以給三方一個增強WTO規則的機會之外，還可以向美國表明“他們的貿易伙伴對于改革是認真的”這一態度。
第一財經記者注意到，在推動WTO規則改革方面，歐美日在WTO層面及二十國集團（G20）峰會等場合均維持著統一戰線，歐美日三方并在今年5月底達成了“美國、日本和歐盟貿易部長三方會議聯合聲明”，然而，由于彼時全球貿易沖突危機重重，這份指明歐美日在WTO規則改革方面聯合立場的聲明，在喧囂聲中被大部分人所忽略。
這并不是歐美日第一次發表就WTO問題的聯合聲明，實際上歐美日三國貿易部長此前曾兩次進行會談，討論補貼和國企同競爭環境之間的關系，并曾同意聯合采取多項初步行動，作為制定更嚴格產業補貼規則的基礎。
彼時三方均認為，應當明確并改進WTO現行的產業補貼規則，以確保新加入的發展中國家成員無法規避這些規則的使用。
比如，在2017年12月WTO部長級會議后，日美歐就曾發表三方聲明，稱將增強協作，以消除其他國家產能過剩等問題帶來的不公平貿易行為。
上述5月底的這份最新三方聲明，則表明美日歐在共同立場方面又向前推進了一步，即三方在規制技術轉讓、產業補貼等方面達成一致。三方表示計劃在2018年底之前開展各自的內部行動，以便在此后不久展開談判，且必須確保主要的貿易伙伴們參與這些未來的談判。
在此次美歐的聯合聲明中，雙方確認了上述立場并形成兩項共識。首先，在WTO規則改革的內容方面，美歐雙方表示：“將推動在知識產權盜竊、強迫技術轉移、產業補貼、國企制造的（經濟）扭曲以及過剩產能方面的改革。”
其次，為了落實這一立場，美歐雙方宣布，“立即建立一個執行工作組”，成員將包括“最緊密的顧問”。值得注意的是，與美歐聲明中其他言語不詳的“希望”、“想要”等用詞相比，這個“立即（immediately）”一詞在短短的聲明中十分顯眼。
崔凡在接受第一財經記者采訪時表示，在WTO規則改革的問題上，美國在推進，歐盟提供了方案，此次雙方成立了聯合工作組，算是進了一步。
WTO規則改革內容方面，則可以參考今年5月31日發布的“美國、日本和歐盟貿易部長三方會議聯合聲明”。崔凡認為其重點在于，三方很可能在明年就要發起產業補貼與國企競爭規則的談判，且保證關鍵貿易伙伴參加。
在WTO中貿易量最大是美中歐日，而在上述議題方面，美歐日三方態度一致。崔凡表示，美歐目前達成的共識是停戰，美日之間雖然存在著嚴重分歧，但也有可能遲早會達成一致。
崔凡解釋說，考慮到今年9月日本首相安倍晉三將面臨黨內選舉，此外，日本接下來包括國會在內還將進行一系列的選舉，因此，目前日本對美國進行讓步的難度很大，不過，美日遲早會在今明兩年中達成某種意義上的停戰。
美國需停止阻撓WTO法官的任命
美歐之間既有統一立場和“表決心”，亦存在著嚴重分歧。在此次歐盟團隊帶到華盛頓的三條建議中，有關WTO爭端解決機制改革方面，目前還看不到雙方拿出破局方案的前景。
近日，同WTO關系密切的貝塔斯曼基金會(Bertelsmann Stiftung)發布了一份題為《重振WTO的多邊管理》的報告（下稱《報告》），報告回溯了爭端解決機制的緣由和目前沖突焦點所在。
《報告》指出，許多國家加入WTO的一個關鍵目的，就是為了減少和“激進的美國單邊主義”之間的沖突。自1995年以來，這些國家的目的已經實現了，美國一直借助WTO的法律框架來挑戰其他國家的貿易行為。此外，在WTO框架下，（貿易）小國也可以成功挑戰（貿易）大國的政策，這證明該機構的制度是有效的，但這這一成就并非意味著所有國家都對此制度感到滿意。
《報告》指出，美國對上訴機構的職能就表現出了十分的不滿：在美國奧巴馬政府2016年的決定中，該政府就曾經反對重新任命上訴機構成員，而特朗普政府則延續并發展了這種做法，目前已經阻止了所有的新成員任命。
WTO爭端解決機制下設的上訴機構常設7位法官，因美方阻撓開啟新法官甄選程序，目前上訴機構的正式法官僅剩4人。按照規定，上訴機構處理每個案件至少需要3名法官。即使有4~5名正式法官，在實際工作中也會因為合法性問題，難以處理案件。
第一財經記者獲悉，上訴機構的一位法官斯旺森（Shree Baboo Chekitan Servansing）的任期即將在今年9月30日結束，如果斯旺森不能連任，從今年10月開始，上訴機構將僅剩下3位正式法官。屆時如果上訴大法官不夠用，那么各方也就無法實現上訴。WTO最重要的仲裁體系也將陷入名存實亡的癱瘓狀態中。
馬姆斯特羅姆在此前也對此表達了強烈不滿，她表示，為使各方可以遵守WTO規則，必須確保WTO的有效性。
換言之，基于歐美日可以推動規則改革，若不存在執法能力，那么規則又有何意義？
她指出，在此背景下，第一步要做的就是解決上訴機構目前的危機，而美國需要中止其對法官任命的任意阻撓行為。
馬姆斯特羅姆還表示，歐盟也意識到上訴機構并不完善的現狀，并愿對其工作進行改革。她認為，該上訴機構應當更加透明、更加可靠。
據第一財經記者了解，最近一次在7月20日的WTO爭端解決機制例會上，美國再次拒絕了開啟新法官甄選程序的建議。
一位日內瓦貿易官員對第一財經記者表示，此次南非、歐盟等國家均在會議上對美方此舉表達了反對意見。洪都拉斯則拿出了一份有關爭端解決機制下上訴機構功能的建議，這其中重點討論了美方關心的法官任期合法性問題。
目前的麻煩也就出在上訴機構上。按照WTO爭端解決機制的工作流程，通常在爭端解決機制下建立專家小組，專家小組將在限期內于爭端解決機制的會議上通過“反向一致”原則提出裁決報告。隨后，如某一當事方向爭端解決機制正式通知表示將進行上訴，則進入上訴程序。
中國人民大學經濟學院教授程大為在接受第一財經記者采訪時表示，造成上訴機構癱瘓是美方有意為之。
WTO具有三大功能，即談判功能、政策審議和爭端解決。目前，WTO的談判功能實際上是處于停滯狀態，多哈談判并沒有進展；政策審議就是撰寫報告，還在運行；而WTO最重要的功能就是爭端解決機制。
程大為認為，若因美方通過阻撓人事任命的方式，造成了WTO爭端解決機制的實質性癱瘓，此舉是很惡意的。一方面，這阻礙了中國使用爭端解決機制的可能性，因為若上訴機構癱瘓，就算走到上訴這一步，也沒有法官進行審理；另一方面，這已經對世界貿易體系造成了實質性損害。
改造WTO談判：開放式的諸邊主義未來
誠如程大為所說，目前WTO極其重要的功能之一——談判功能實際上也停滯了。
自經歷了西雅圖會議（1999年）的失敗后，美國感覺到在一個以發展中國家為主的組織中想要投票，其決策過程太困難。程大為表示，為此，美方開始選擇更多轉向雙邊和區域自貿協定。
在此方面，歐盟也有自己的看法：正如歐盟內部存在雙速歐洲一般，WTO成員在談判方面也不一定非要做到步伐一致。
馬姆斯特羅姆也指出，WTO需要適應世界變化。首先目前WTO談判的方式存有局限性，歐盟渴望改革。
“一次又一次，因為少數國家追求狹隘而自私的利益，（談判）進程受挫。”而由于WTO協商一致的規則，又無法對此現狀作出改變。”她指出，在歐盟看來，成員應自由地以不同的速度發展，從而在不同的時間完成談判并符合標準，且在去年的布宜諾斯艾利斯舉行的部長級會議之后就應用了這一方法，并在電子商務、國內服務規則和投資便利化方面得到了很大進展，“希望將這種方式能被納入世貿組織系統中”。
前述《報告》亦在此方面表示：“考慮到協商一致將繼續是WTO的工作原則，（那么就）不應阻止WTO成員方的一些集團，通過開放的諸邊倡議在具體問題上尋求合作。”
《報告》認為，在諸邊倡議方面，各WTO成員方可以利用兩套機制來進行合作：關鍵群體協議 (CMA) 以及WTO第二章第3條下的諸邊協議(Plurilateral Agreements)。近年來通過CMA，WTO成員方成功地在信息技術協議 (ITA)和達成一項基本電信協議方面有所斬獲，且后者還是有關服務領域的。而CMA的一個主要特點是，WTO相關成員方可以就貿易規則進行談判，且該貿易規則只適用于簽署這些規則的國家，但其福利必須在最惠國待遇基礎上擴大到所有WTO成員之上，包括那些不參與談判的WTO成員方。
不過，考慮到CMA這樣的特性，該談判方式也就限于那些不怎么會出現“搭便車”現象的貿易領域。
諸邊協議則不同。《報告》指出，簡而言之，諸邊協議并不會將談判成功擴大到所有WTO成員之上，為此是否要將諸邊協議納入WTO也需要WTO各成員方的共識，為此對于諸邊合作而言，在那些需要降低貿易成本的領域則更有空間。
無論如何，通過美歐對話，目前的WTO僵局有可能被打破。崔凡表示，若積極應對，世紀性貿易戰有可能轉化為世紀性的貿易規則談判。
開放的諸邊主義的確是推動WTO的改革的較好方式，特別是關鍵群體協議如果能定得比較合適的情況下。崔凡表示，需要觀察的是，美歐是否會在其中放入一些令人難以接受的條款和較低的關鍵多數標準，為此我們也要有所考慮。
中國外交部發言人耿爽在7月26日的例行發布會上表示，美國、歐盟是世界上主要的經濟體和貿易伙伴。如果美歐能夠通過對話協商解決貿易上的分歧，能夠順應全球化潮流，推動貿易投資自由化和便利化，反對單邊主義和保護主義，這不僅符合他們雙方的利益，對世界來說也是好事。“當然，我們也希望美歐有關努力和舉措符合多邊貿易規則，比如非歧視原則等。”
文章來源：第一財經
